党内法规集中体现公平正义价值

2019-11-14 09:38:37

来源：学习时报

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党的十八届四中全会明确将“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的组成部分。今年，中共中央印发修订后的《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和新制定的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，这是加强新时代党内法规制度建设的重要举措，而党内法规作为规范党组织的工作、活动和党员行为的制度遵循，引领和保障着社会主义法治进程，集中体现公平正义价值。

党章是党内立法总依据。现代法治观点认为，正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式来实现。因此现代政治文明和法治文明都把法的实体正义和程序正义作为缺一不可的价值取向。党内法规的立法依据是党章，作为管党治党的总章程、总规矩，党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、党员义务和权利等重大事项作了规定，是党内立法的根本遵循。党章之下，所有党内法规都以尊崇党章、细化党章、落实党章为出发点和归宿，不论是准则、条例，还是规则、规定、办法、细则，都不能与党章相背离、相抵触。因此，依据党章立法，使得党内法规具备法治所追求的实体正义和程序正义。《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的制定权限、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等作了明确规定，在立规原则上，除了要以党章为根本依据，贯彻党的理论和路线、方针、政策外，还要遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定。党内法规作为一个完整体系，有着效力不同的位阶，下位党内法规不得与上位党内法规相抵触，党章具有最高效力，中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力，省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触。这些规定，从实体和程序上保障了立规的科学性。

党内法规制定和执行规范有序。党内法规的立法和执法过程，进一步证明了程序正义。党内立法在党中央统一领导下进行，采取统筹规划、突出重点、整体推进的方式。中央党内法规制定实行五年规划和年度规划制度，保证了党内法规制定的计划性、规范性、科学性和可行性。中央党内法规出台后，中央纪委、中央部门和省、自治区、直辖市党委以规则、规定、办法、细则形式予以贯彻落实。党内法规在立规程序上与国法一样严格和审慎。在起草环节，先行进行深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议，必要时吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展研究。党内法规草案形成后，必要时在全党范围内征求意见，包括听取党代表、有关专家学者的意见，与群众切身利益密切相关的党内法规草案，充分听取群众意见。依据党内法规涉及事项的重要程度不同，审议发布主体也不一样，涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准；涉及党的地方组织和基层组织产生、组成和职权的党内法规，党员义务和权利方面基本制度的党内法规，以及党的各方面工作基本制度的党内法规，由党的中央委员会全体会议、中央政治局会议或者中央政治局常务委员会会议审议批准。党内法规制定还具有灵活性强、效率高的特点，坚持问题导向，能够集中解决某一阶段党内存在的突出问题，体现全面从严治党的要求。在党内法规的执行上，制定了《纪律检查机关案件检查工作条例》《监督执纪工作规则》《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》以及《党员权利保障条例》等一系列法规制度，以制度规范党内执纪行为，并切实保障党员申诉权利。

党内法规与国家法律有机协调衔接。党的十八届四中全会明确了党内法规的地位，即党内法规与国家法律共存于中国特色社会主义法治体系。党章规定的重大原则和精神贯穿于宪法。宪法法律制定后，党必须在宪法法律范围内活动。为从制度上保障党内法规与国家法律衔接协调，中央建立了法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，“有件必备、有备必审、有错必纠”。现实中，常常存在党内事务与国务政务事务重叠交叉的情形，比如，党内法规规范对象不仅是党组织和党员，很多也将非党组织、国家机关、企事业单位的工作人员纳入适用对象范畴，如《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，参照公务员法管理的群团机关和县级以上党委、政府直属事业单位的领导以及上列机关选拔任用非中共党员领导干部，参照执行。《党政机关厉行节约反对浪费条例》也明确适用于人大机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及人民团体和参照公务员法管理的事业单位。因此，约束党员、公职人员不仅有党内法规，也有法律和行政法规，如《违规发放津贴补贴行为处分规定》就是由原监察部等4部委联合发布的部门规章，纪检监察机关查处该领域案件给予当事人党纪政务处分，依据该规章定性裁量。在党内事务与政务事务完全重叠领域，采取党政联合发布法规方式，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》就是由党中央和国务院发布。按照纪先于法、纪法贯通原则，党员受到法律追究时，必先受到党纪追究；党员违反党纪的行为触犯刑律时，给予党纪处分后必须移送司法机关。从而在制度上保障了党规与国法的有机协调和衔接。

党内法规与国家法律同向同时发力。建设社会主义法治国家，必须坚持依法治国和依规治党有机统一。依规治党是管党治党的方针要求，也是依法治国的引领和保障。与国家法律相比，党内法规更强调党员的义务。对党员权利的调整和对公民义务的保障，构成了依规治党引领和保障依法治国、依规治党和依法治国同向同时发力的生成机理。探究这一机理，不难发现其核心在于，执政党对自己拥有的为民执政的权力和责任，形成了严密的有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排，实现了权力定型化、规范化与追责化。权力定型化是基础，权力不定型或定型不合理会带来权力的缺位、越位和滥权、渎职等问题；权力规范化是关键，现代法治强调法无授权不可为，党内法规和国家法律共同设定权力作为的边界，为权力规范化提供强制性标准；权力追责化是保障，对党员滥用权力和逃避责任行为依纪依法予以追究，产生足够震慑作用，使公权力始终真正为民所用。党内法规的公平正义价值还在于，与国家法律设定的底线相比，党内法规为党员设定了更高标准的红线，党员需要模范遵守国家法律，严格遵守党内法规，如果违反法律规定的底线，就会受到党纪国法的双重制裁，这就是所谓的“纪先于法、纪严于法、纪法贯通”。在党员遵纪守法的监督上，则采取了行之有效的“四种形态”，紧盯国法和党纪设定的底线、红线，充分运用谈话函询、批评教育、组织处理等手段，抓早抓小，防微杜渐。在社会主义法治实践中，党内法规的溢出效应不断增强，而由于其与国家价值指向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性特点，使得党内法规不断彰显公平正义的价值。